尽管这一法理在我国获得了普遍认同，[6]但在现实中却另有一番景象。

通过认真反思，则不难发现，无论是规范意义上的财政自主权，还是事实上的财政自主权，都仅仅是在权力范畴内阐释地方财政自主权。[13]宣晓伟：《传统中国的中央与地方关系：中央集权制背后的观念系统》，《中国发展观察》2015年第10期。

为了防止地方政府违规举债，2017年6月1日，财政部、国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称：《办法》）。法国虽然也有长期中央集权的传统，但近年来却授予地方政府一定的自治权。众所周知，理想的状态应当是规范与事实的融合统一，这就是分析法学派所说的事实与价值的统一。地方财政自主权的权利属性主要展现其针对中央政府及相关部门的不可侵犯性、可救济性。地方财政自主权构造应当是财政权力与财政权利的有机统一，权力与权利构造的均衡及良性互动是地方财政自主权有效运转的基础。

目前，法律和中央政府为地方政府设定的强制性支出如下：一是教育领域的财政支出占GDP的4%，该标准已经写入我国《教育法》。[6]比如，1997年的印花税的收入分层比例调整、1998年的证券交易税由地方税变为共享税的调整、2002年的所得税变为共享税的调整、2016年的所得税改为增值税后的收入分层比例调整等都是如此。由此，从城市功能的视角来看，市与镇并不存在不可跨越的制度鸿沟。

其中，尤其要重视镇的发展潜力和路径设计。[29]这一论述虽然在相当程度上是古典的，但在当今时代仍然是我们认识城市功能的重要指征。[7]在我国行政区划体系未作宪法上的调整之前，镇级市基本只能停留在镇级小城市的层面，很难改制成为镇级行政市。[22]然而，如果仅仅为了解决这一问题，那么不能只成立县辖市，或者说县辖市并非解决这一问题的最佳方案。

[30]因此，从弱化市的行政管辖关系着手，逐步将‘市从行政地域转变为功能地域[31]，是值得考虑的长远思路。按照上述标准，城市与市是同一事物的不同称谓。

在这种理解模式下，县辖市可以获得《宪法》的支持。虽然这一建议未受到重视，更未转化为最终的宪法文本，但是至少能够表明，县辖市不仅并非天然的不正当，而且曾经在一定范围内受到关注、得到认可。这要满足所在县市城市化程度较高、原有镇与周边区域具有良好的融合基础等经济发展条件，也要满足镇的吸纳者得到原有镇居民情感认同的社会心理条件。那么，什么是镇？《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）将它描述为经国家批准设镇建制的行政地域。

强镇扩权是对县与镇的行政管理职权的重新划分，是县镇权力的此消彼长。有学者从政治心理学的角度指出，镇级市试点方案源于地方官员在政治锦标赛下的晋升冲动，行政级别升高、政治地位提升、对外交流资源增加，都能给官员带来更大的成就感，而这种激励将直接影响到政府行为。而对于国家治理而言，县辖市在巩固人民当家作主地位、加强基层政权建设方面具有独特的重要性，能够发挥不可替代的功能。它直接将镇视为城市的一种。

现代生活方式的一个重要特点在于其公共性。而镇之所以能够成为市，是因为它能够发挥小微城市的特殊功能，一方面能够衔接城市与乡村并支撑它们的持续发展，另一方面能够成为农业转移农业人口进入城市公共生活的平台。

2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》完整确认了这一思路。》，载《中国青年报》2013年5月15日，第9版。

[6] 沈雪潋、郭跃：《新型城镇化背景下的我国镇级市改革研究》，载《经济学家》2013年第8期。对镇的制度设计应当充分考虑其特殊性和多元性，提供更具加具有地方适应性的政区形式。副省级市和副地级市虽然不是由法律规范创设的，但具有相当重要的资源配置功能，以它们为基础，我国三层五级的市制体系得以形塑。《宪法》第8条对集体所有制经济的规定，暗示了镇在产业结构方面的特殊性。在这个过程中，居民在参与中获得教化，城市的发展也就是居民自身的发展，反之亦然。暂时不具备条件下放的管理权限，要积极创造条件，成熟一批，赋予一批。

实践中，不仅县辖市（镇级市），有的地方甚至出现村级市[33]的冲动。某种意义上，镇属于制度性保障的范畴。

[10] 郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，载《学术月刊》2016年第1期。需要注意的是，2008年起施行的《城乡规划法》取代了《城市规划法》，取消了对城市的定义，同时将城市与镇并列。

很大程度上，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设都要以行政区划为基础来推进，并且关涉到每个人的权利——毕竟，基本公共服务需要通过在地化的形式获得满足。因此删去了有关镇的规定。

[29] James Alton James Albert Hart Sanford, Our Government: Local, State and National, C. Scribner's Sons 1903, p.21-22. [30] 才国伟、张学志、邓卫广：《省直管县改革会损害地级市的利益吗？》，载《经济研究》2011年第7期。但是，不设区不等于行政级别就等于区或者县，某些不设区的市可能基于其他方面的重要性而属于地级市。[15]在现代意义上，城市意味着与农村具有明显差异化的产业结构，即农林牧副渔之外的非农产业具有主导地位，特别是具有较高的资源交易和流通的市场化程度。而《宪法》和各类规范、政策文件中都经常出现的城镇一词，其实便是广义城市的内涵

县辖市的实质是具有特定城市功能的小微型城市，是设在镇这一政区层级上的市——这也是它被称为镇级市的直接原因。在县辖市的范围内，居民建立在自主基础之上的交互往来能够使得他们的权利和义务相互勾连、相互契合和相互制约，公共生活所具有的真实且广泛的代表性能够使每一位居民的权利和义务都能够得到恰当的表达与实现，从而使每个人的尊严得到比较充分的实现。

2015年3月16日十二届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（下称《十三五规划》）丰富了这一思路的内涵：加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市。（3）如果其名称不为市，仍采用镇乃至乡的名称，则其受县管辖不违反任何规则，但受区的管辖会违反N2，尽管现实中这种情况亦不少见。

根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。N2.市不能直接管辖乡镇，除非较大的市以辖县的方式间接管辖乡镇，但区不能管辖乡镇。

[16]本质上，市等同于城市，只不过市作为地名的后缀，更方便指代行政区划及其级别。现代生活方式的一个重要特点在于其公共性。[26]该建议设计的三项规定体现出文义上的层次性，其中第1项一般性将地方分为三层，第3项是民族自治地方的区划，第2项则明确提出了三种类型的市：中央直辖市、省辖市、县辖市。从这个角度来说，镇的首要内涵应当是地方政权的基本单元，它是经济社会等各方面资源配置的载体。

这不仅因为镇是小城镇建设的主体，也不仅因为镇是城市与乡村的连接带，更重要的原因是，作为新型城镇化的核心，人的城镇化需要广泛地由小城镇来承载，镇将成为农业转移人口市民化的主要载体。在适度超越熟人社会的集体生活中，训练公民的社会伦理和民主精神，就成为县辖市的一个重要的内在功能。

这种区别意味着镇可以成为城市的一种类型。在此，我们将《宪法》明确授权的或者默认授权的规则称为正面规则（P），将《宪法》未明确授权的或者默认禁止的称为反面规则（N）。

图2是按照这一方案调整后的政区形态。[17]在这个意义上，具备城市功能的镇称之为市自然未尝不可。

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